En todos los Estados Unidos, si usted está leyendo esto a una hora de la luz del día, hay un incesante aguacero de nuevas leyes. Cada día algunos de nosotros, en algún lugar, estamos siendo obstaculizados o encadenados por más restricciones. Hay demasiadas leyes.
Pero, ¿cómo podemos saber cuántas leyes están demás y cuáles son perniciosas?
Comencemos con algunas consideraciones elementales. Una ley puede definirse como un edicto que le prohíbe hacer algo o le obliga a hacer algo. A veces, es cierto, puede ser simplemente una regla guía que le dice cómo hacer algo, o define procedimientos o normas, como pesos y medidas. Pero esas leyes normativas son pocas. La mayoría de las leyes son prohibiciones o coacciones, en pocas palabras, órdenes.
¿Por qué son necesarias las leyes? Son necesarias, en primer lugar, para evitar que las personas lesionen o agredan a sus vecinos; para evitar el robo y el fraude, el vandalismo y la violencia. En el lado más positivo, es necesario establecer reglas de acción, para que los demás sepan qué esperar de nosotros y nosotros de los demás, para que podamos anticiparnos a las acciones de los demás, apartarnos unos de otros, y trabajar y actuar en la medida de lo posible en cooperación y armonía.
En una sociedad moderna, las leyes de tránsito son la personificación de la ley en general. Cuando nos ordenan que nos mantengamos en el lado derecho, que conduzcamos dentro de un límite de velocidad especificado en una calle o carretera determinada, que nos detengamos en un semáforo en rojo, que señalemos nuestros giros previstos, pueden parecerle a un conductor impaciente que está restringiendo su libertad, que está impidiendo que llegue a su destino en un tiempo mínimo. Pero debido a que estas restricciones se aplican a todos los demás, están, si están bien concebidas, ayudando no sólo a él, sino a todos nosotros a llegar a nuestros destinos multitudinarios en el mínimo tiempo en el que esto se puede hacer sin problemas y con seguridad.
¿Cuántas leyes de tránsito necesitamos? Es una pregunta difícil de responder numéricamente. Un código general de tráfico sólo necesita consistir en unas pocas reglas simples, pero parece que todas ellas podrían incorporarse fácilmente en un único estatuto. En cualquier caso, si el Estado se limitó a promulgar un código de leyes destinado simplemente a prevenir la agresión mutua y a mantener la paz y el orden, es difícil ver cómo un código de este tipo se toparía con un gran número de leyes.
Inglaterra en 1854
Ahora veamos la situación a la que nos enfrentamos. Para obtener una imagen adecuada, empecemos por compararla con la situación que existía hace más de un siglo, por ejemplo, en Inglaterra. Tomemos el año 1854, cuando el filósofo británico Herbert Spencer escribió un ensayo sobre «Sobrelegislación». Algunos de nosotros estamos dispuestos a asumir que la mitad del siglo XIX en Inglaterra fue quizás el momento y el lugar en que una gran nación se acercó a un régimen de laissez-faire. Spencer no lo encontró así. Encontró el país enterrado bajo una legislación innecesaria, y que apilaba más. Con el cambio de algunos detalles, su ensayo suena como si hubiera sido escrito ayer:
Tome un periódico y probablemente encontrará un líder que exponga la corrupción, la negligencia o la mala administración de algún departamento del Estado. Eche un vistazo a la siguiente columna, y no es improbable que lea propuestas para una ampliación de la supervisión estatal. …Así, mientras que cada día relata un fracaso, cada día reaparece la creencia de que sólo se necesita una ley del Parlamento y un equipo de oficiales, para llevar a cabo cualquier fin que se desee.
Spencer continuaba refiriéndose a los «20.000 estatutos de Inglaterra de mediados del siglo XIX, que se supone que todos los ingleses conocen, y que ningún inglés conoce». Encontró que el oficialismo era sistemáticamente lento, estúpido, extravagante, inadaptado y corrupto; y sin embargo, cada vez tenía más deberes que cumplir. En lugar de limitarse a su deber primordial de proteger a cada individuo contra los demás, se pide al Estado que proteja a cada individuo contra sí mismo de cien maneras: «contra su propia estupidez, su propia ociosidad, su propia improvisación, su imprudencia u otro defecto».
«Está en la naturaleza misma de las cosas» continuó, «que una agencia empleada para dos propósitos debe cumplir ambos imperfectamente».
… Y si una institución no asume dos funciones, sino un puntaje, si un gobierno, cuya función es defender a los ciudadanos contra los agresores, extranjeros y nacionales, se compromete también a difundir el cristianismo, a administrar la caridad, a enseñar a los niños sus lecciones, a ajustar los precios de los alimentos, a inspeccionar las minas de carbón, a regular los ferrocarriles, a supervisar la construcción de las viviendas, a organizar las tarifas de los taxis, a investigar las trampas de la gente, a vacunar a sus hijos, a enviar a los emigrantes, prescribir horas de trabajo, examinar casas de huéspedes, probar el conocimiento de los capitanes mercantiles, proporcionar bibliotecas públicas, leer y autorizar dramas, inspeccionar barcos de pasajeros, ver que las pequeñas viviendas sean abastecidas con agua, regular cosas interminables, desde los asuntos de un banquero hasta las tarifas de los barcos en la Serpiente, ¿no es manifiesto que su deber primario debe ser mal cumplido en proporción a la multiplicidad de asuntos con los que se ocupa a sí mismo?
Pasemos ahora más de un siglo y cuarto, y veamos cómo se compara nuestra situación actual con la de entonces en Inglaterra.
Son los Estados individuales los que promulgan las leyes que afectan a sus ciudadanos con mayor frecuencia y de manera más íntima en su vida diaria. Una cifra que promedie el número de leyes aprobadas cada año en cada uno de los 50 estados sería difícil de recopilar de manera continua y tal vez signifique menos que ejemplos particulares. Tomemos nuestros dos estados más poblados, Nueva York y California. Durante 1975, 1976 y 1977, la legislatura del estado de Nueva York aprobó, respectivamente, 870, 966 y 982 leyes públicas. («Leyes privadas» no se incluyen aquí, ya que éstas afectan individualmente a un puñado de personas). Durante estos mismos tres años, la legislatura del estado de California aprobó 1280, 1487 y 1261 leyes públicas.
Prohibiciones o cambios de reglas
Ahora veamos las implicaciones de esto. ¿Qué hace una nueva ley? O bien nos impone una nueva prohibición o una nueva obligación a cada uno de nosotros (o a un gran número de nosotros), o bien cambia las reglas bajo las cuales hemos estado actuando hasta ahora. Sobre la base de estas cifras, los ciudadanos de los distintos Estados se ven sometidos a una media de unas mil nuevas prohibiciones o cambios en las normas cada año. Nadie tiene excusa para no saber lo que cada una de estas nuevas leyes ordena. Dejo que el lector se haga una idea de lo que todo esto significa en términos de libertad humana.
Pero ni siquiera hemos llegado a las leyes federales. Supuestamente, estos sólo son necesarios para cubrir asuntos como el comercio interestatal y están sujetos a severas limitaciones por la Constitución, por lo que un lector inocente de ese documento podría no ver la necesidad de muchas de esas leyes. Aunque los libros federales estaban presumiblemente en blanco cuando comenzó, el Primer Congreso, que comenzó en marzo de 1789, no vio la necesidad de muchas leyes federales. Sólo promulgó 94.
Pero luego, a medida que se acumulaban más y más leyes, los sucesivos Congresos estaban convencidos de que se necesitaban más y más leyes adicionales. El 85º Congreso, que se inauguró en enero de 1957, promulgó 1.009 leyes; el 94º, que comenzó en enero de 1975, promulgó 588. Los diez Congresos durante ese período promulgaron un promedio de 735 leyes cada uno, lo que significa un promedio de 367 nuevas leyes federales al año, o una nueva ley cada día. El lector debe recordar que individualmente muchas de estas leyes tienen más de 100 páginas cada una.
Las promesas del Congreso
La manía de acumular leyes adicionales —nuevas compulsiones o prohibiciones o cambios en las reglas— parece ser endémica en nuestro proceso democrático. Cada dos años, cuando se elige un nuevo Congreso, los candidatos rivales están ansiosos por convencer a los votantes de que pueden derramar más bendiciones sobre ellos que sus respectivos competidores. «Debería haber una ley», les dicen a los votantes, que prohíba esto o aquello, o que les dé esto o aquello. «Si soy elegido, presentaré un proyecto de ley», para garantizarte esto o aquello. Así que casi todos los congresistas presentan al menos un proyecto de ley con su nombre.
En el 94º Congreso, que comenzó en enero de 1975, se presentaron 3.899 proyectos de ley en el Senado y 15.863 en la Cámara, un promedio de 37 proyectos por miembro. No se trata en absoluto de cifras inusuales. En el 93º Congreso, se presentaron 4.260 proyectos de ley en el Senado y 17.690 en la Cámara de Representantes. Es por lo menos un golpe de suerte para el país que sólo uno de cada 30 o más de estos proyectos de ley sobreviva a la promulgación. Pero el congresista que lo presenta ha dejado claro su punto de vista. Ha «cumplido su promesa» a los electores.
Se ha estimado que los cuerpos legislativos estadounidenses, desde los ayuntamientos hasta el Congreso, aprueban 150.000 nuevas leyes cada año.1 Este total no significa demasiado, porque sólo una pequeña parte del total se aplica a los residentes de cualquier ciudad o estado. Pero una cifra muy significativa sería el número total de leyes vivas que todavía se aplican a los residentes estadounidenses de cualquier ciudad o estado.
Desde su inicio, el Congreso ha promulgado más de 40.000 leyes. Es una suposición justa que la mayoría de ellos todavía están operativos de alguna forma.
Cuando llegamos a los Estados individuales llegamos a unas cifras realmente formidables. Para Connecticut estoy oficialmente informado de que: «No tenemos información sobre las leyes “vivas” ahora en los libros, pero entendemos que hay cerca de 3.500.000 palabras en los once volúmenes de los Estatutos Generales.2 Las autoridades legislativas de California lamentan que en lo que respecta al número de «estatutos actualmente operativos» de ese estado, «ninguna enumeración es fácil de obtener», aunque «la mayoría (pero no todas) las promulgaciones de la legislatura californiana están codificadas en uno de los veintiocho códigos». Y el Departamento de Estado de Nueva York me informa que en lo que respecta al total de las leyes vigentes en los libros del estado, «desafortunadamente, no tenemos la respuesta a esta pregunta». Sin embargo, en lo que se refiere a las leyes «consolidadas» (a diferencia de las «no consolidadas»), éstas se encuentran en «seis volúmenes que abarcan 891 páginas». Nadie puede alegar ignorancia de ninguna de estas leyes estatales, por supuesto, si viola alguna de ellas.
Ordenanzas locales
Cuando llegamos al número de ordenanzas de pueblos y ciudades a las que cada uno de nosotros está sujeto, es difícil decir con precisión cuál sería una cifra promedio. Pero en Boston, por ejemplo, el Código de Construcción por sí solo contiene unas 500 páginas; además, el código de la Ciudad de Boston consta de aproximadamente 300 páginas de ordenanzas y 300 páginas de estatutos. El Código Administrativo de la Ciudad de Nueva York consta de diez volúmenes que abarcan un total de 8.000 páginas. También hay 23 volúmenes gruesos de cuadernos de anillas que contienen las reglas y regulaciones de las agencias de la ciudad publicadas desde 1967.
Pero encima de todas estas leyes —federales, estatales y locales— se acumula la mayor montaña de todas- las interminables órdenes, reglamentos y edictos emitidos por las «agencias independientes» federales y estatales. Hay 89 agencias federales independientes en el Directorio del Congreso para 1977. Además de las innumerables comisiones, «oficinas», «servicios» y «administraciones» que figuran en los 12 departamentos del gabinete. Ya en 1954, la Comisión Hoover encontró que el gobierno federal abarcaba no menos de 2.133 agencias, oficinas, departamentos y divisiones diferentes. Y prácticamente todos ellos estaban ejecutando «programas».
Fue hace 10 años que el congresista de Delaware William V. Roth y su personal hicieron un estudio estadístico de ocho meses y llegaron a la conclusión de que «nadie, en ningún lugar, sabe exactamente cuántos programas federales hay», o quién está gastando cuánto en qué. Según el estudio Roth de 1968, el gobierno federal en ese momento tenía 1.571 programas identificables. Los cuestionarios enviados a varios organismos obtuvieron respuestas irregulares. Se hicieron averiguaciones sobre el propósito de unos 478 programas en Salud, Educación y Bienestar Social; sólo 21 respondieron.
En agosto de 1978, el congresista Gene Taylor, de Missouri, revisando el Código de Regulaciones Federales, encontró que el Código tenía 19.789 páginas en 1938, 20.643 en 1958 y 73.149 en 1976, y calculó que superaría las 120.000 páginas a finales de 1978.
Sumar los costes
¿Cómo sumar los innumerables costos, penalidades, desánimos, retrasos, peligros, impedimentos, obstrucciones, que estos pedidos ponen en el camino de la producción y el comercio?
Incluso si renunciamos al intento inútil de sumar numéricamente las regulaciones del gobierno, podemos señalar algunos de los costos y dificultades que imponen al contribuyente, al automovilista, al empresario, al propietario, al consumidor, al trabajador, al inversionista y a la nación en su conjunto. En el Tax Review de julio de 1978, publicado por la Tax Foundation of New York, Murray L. Weidenbaum, ex Secretario Adjunto del Tesoro, ha detallado algunos de estos costos:
- Se estima que los desembolsos de 41 agencias reguladoras han aumentado de 2.200 millones de dólares en el año fiscal 1974 a 4.800 millones de dólares en el fiscal 1979, un crecimiento del 115 por ciento durante el período de cinco años.
- Las características ambientales y de seguridad impuestas por el gobierno federal aumentaron el precio del automóvil de pasajeros promedio en $666 en 1978.
- Hay más de 4.400 formularios federales diferentes que el sector privado debe llenar cada año. Eso lleva 143 millones de horas de trabajo. La Comisión Federal de Trámites estimó recientemente que el costo total de los trámites federales impuestos a la industria privada oscila entre 25.000 y 32.000 millones de dólares al año, y que «una parte sustancial de este costo es innecesaria».
- Los requisitos regulatorios impuestos por el gobierno federal, estatal y local están añadiendo entre $1.500 y $2.500 al costo de una casa nueva típica.
- Sobre la base de un procedimiento de estimación conservador, el costo total de cumplir con la regulación federal ascendió a 62.900 millones de dólares en 1976, o más de 300 dólares por cada hombre, mujer y niño en los Estados Unidos. Sobre la misma base, estos costos pueden haber alcanzado los $96.700 millones en el año fiscal que termina el 30 de septiembre de 1978.
- La ley de salario mínimo ha sacado a cientos de miles de personas del mercado laboral. Se ha demostrado, sobre la base de una cuidadosa investigación, que un solo aumento ha reducido el empleo de los adolescentes en 225.000 personas.
- Aproximadamente $10 mil millones de nuevos gastos de capital privado se dedican cada año a cumplir con las regulaciones ambientales, de seguridad y similares exigidas por el gobierno, en lugar de invertirse en proyectos con fines de lucro. Edward Denison, de la Brookings Institution, ha estimado que en los últimos años estas desviaciones de la inversión privada de los usos productivos han dado lugar a una pérdida de aproximadamente una cuarta parte del aumento anual potencial de la productividad.
- La nación en su conjunto siente el efecto de la regulación gubernamental en una tasa reducida de innovación y de muchas otras maneras. Las consecuencias adversas de la intervención del gobierno en la toma de decisiones empresariales van desde una ralentización en la disponibilidad de nuevos productos farmacéuticos hasta la cancelación de numerosos planes de pensiones pequeños.
El congresista Gene Taylor, cuyas cifras sobre el alcance del Código de Regulaciones Federales que he citado anteriormente, declara: «El costo impuesto a la economía estadounidense por la actividad regulatoria federal es ahora de más de 60.000 millones de dólares al año. Esto sirve para aumentar el costo de los artículos de consumo, acosa a los pequeños empresarios, alimenta la inflación y aumenta la carga fiscal de los ciudadanos».
Una tendencia ominosa
Supongamos que volvemos de nuestra encuesta sobre el enorme poder y control que ahora ejerce el gobierno, a una mirada a su crecimiento desde 1854 en Inglaterra, cuando Herbert Spencer ya estaba expresando su alarma sobre el alcance de ese control. Si el lector echa un vistazo a la lista de las interferencias que Spencer deploraba entonces, verá que nuestro propio gobierno todavía está comprometido con todas ellas, o con su equivalente (con la excepción de la difusión del cristianismo y el envío de emigrantes), pero ha añadido literalmente cientos más.
En 1977, el Consejo de la Conferencia de Nueva York se refería a algunas de las intervenciones económicas de ese año: control de precios e ingresos; limitaciones en las ganancias; creciente representación de los trabajadores y el gobierno en los consejos de administración de las empresas; aumentos salariales reglamentarios; limitaciones de crédito; controles de divisas e importaciones; limitaciones a la propiedad extranjera; controles de alquileres y subsidios; reglamentaciones sobre planificación del uso de la tierra; reglamentaciones ambientales, de seguridad y de protección del consumidor; leyes antimonopolio; impuestos directos e indirectos; y propiedad gubernamental. Pero la lista podría haber sido extendida indefinidamente.
Hay dos o tres maneras de tratar de medir cuantitativamente el tamaño o el crecimiento del gobierno. Un índice es el número de personas que apoya total o parcialmente. En 1940 todos los gobiernos americanos, federales, estatales y locales, empleaban a 4.474.000 personas. En 1977, el número era de 14.624.000. Sólo el gobierno federal, en 1978, empleó a 2.066.000 personas en sus fuerzas armadas y a 1.930.100 en empleos civiles permanentes a tiempo completo. Además, está haciendo pagos a la Seguridad Social a unos 33 millones de personas, y la Oficina de Presupuesto del Congreso estima que unos 44 millones están recibiendo algún tipo de ayuda social.
Los gastos anuales del gobierno federal cuentan una historia sucinta. Si los tomamos a intervalos de diez años desde 1929, obtenemos el siguiente resultado:
Año Gastos
1929 3,1 mil millones de dólares
1939 8,8 mil millones de dólares
1949 38,8 mil millones de dólares
1959 92,1 mil millones de dólares
1969 184,500 millones de dólares
1979 487,500 millones de dólares
Si cualquier pronosticador se hubiera atrevido a predecir en 1929 que 50 años después el gobierno federal gastaría casi 160 veces más en dólares en un solo año (o 43 veces más en términos «reales»), nadie le habría creído. Por tal comparación, hemos tenido un crecimiento del 4,200 por ciento en el gobierno federal desde 1929.
Una desconcertante masa de intervenciones gubernamentales
Algunos lectores pueden objetar que no tiene sentido quejarse del mero número de leyes; que deberíamos separar cuidadosamente las leyes «buenas» de las «malas», y deplorar sólo las últimas. Lo que esta objeción pasa por alto es que la mera multiplicación y proliferación de leyes es en sí misma un mal mayor. Toda ley innecesaria está destinada a ser perniciosa. Y casi todas las leyes que interfieren con el funcionamiento del libre mercado tienden a retrasar o impedir los reajustes necesarios en el equilibrio de la producción y el consumo y a tener otras consecuencias opuestas a las que los autores de la propuesta pretendían. Cuando las reglas del juego cambian cada día, cuando la totalidad de las leyes y reglamentos alcanzan las decenas de miles y los cientos de miles, el número de errores legislativos debe multiplicarse mucho más que proporcionalmente. ¿Cómo es posible hablar de conservar nuestras libertades, por ejemplo, cuando colectivamente estamos sujetos no sólo a miles de prohibiciones y compulsiones, sino a prohibiciones y compulsiones cada vez mayores?
Hace más de 40 años, el economista sueco Gustav Cassell advertía: «La dirección del Estado en los asuntos económicos… está necesariamente conectada con una masa desconcertante de interferencias gubernamentales de naturaleza acumulativa y constante. La arbitrariedad, los errores y las inevitables contradicciones de tal sistema de gobierno, como lo demuestra la experiencia cotidiana, no harán sino reforzar la exigencia de una coordinación más racional de las diferentes medidas y, por lo tanto, de un liderazgo unificado. Por esta razón, la economía planificada siempre tenderá a convertirse en una dictadura».
Cualquiera que sea el resultado, el futuro parece siniestro. Cualquiera que sea el estándar que mida —el número de leyes, el ritmo al que se promulgan las nuevas, la multiplicación de oficinas y agencias, el número de funcionarios, jubilados y exonerados que el contribuyente se ve obligado a mantener, la carga fiscal total o relativa, los gastos totales o per cápita- ha habido un crecimiento acelerado en el tamaño, el poder arbitrario y la incursión del gobierno, y en las nuevas prohibiciones, compulsiones y costos que sigue imponiéndonos a todos nosotros.
El artículo original se encuentra aquí.
- Newsweek, 10 de enero de 1977.
- Carta, 7 de junio de 1978, de Agnes L. Kerr, Directora, División Administrativa-Legislativa, Oficina del Secretario de Estado, Estado de Connecticut.
